为什么会存在没有监察权的纪委？

很多读者朋友认为不存在没有监察权的纪委，纷纷在后台留言指出这个问题。

纪检监察体制改革以后，纪委监委合署办公，大家印象中认为只要是纪委一定有监察权，其实这个观点是不准确的。

虽然现在大部分的纪检监察机构都是纪委监委合署办公，但是由于一些原因，并不是所有的纪委都有监察权的。

为了把这个问题回答清楚，今天我就专门写一篇文章来给大家进行解释，看完之后还不明白的朋友可以继续在后台留言给我。

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我国纪检监察机构的类型

要想回答好这个问题，必须首先了解一下我国纪检监察机构的类型。

2018年纪检监察体制改革以后，国家监察实现了“全覆盖”，我们国家逐渐构建起了一套以“党的统一领导”为核心的纪检监察体系。

而这个体系又可以分为两大序列：党的纪律检查机构和国家监察机构。

从权力属性与隶属关系来看，主要可以分为三类：

1.地方各级纪委监委（拥有全部监察权）

比如各省市县区的纪委监委，也就是大家印象中的纪委监委，是“纪律检查”与“监察调查”职能合一的机构。

依据《党章》和《监察法》的有关规定，这类机构纪委监委合署办公，同时享有党内纪律审查权和国家监察权，可以对辖区内所有行使公权力的公职人员开展纪律审查与职务违法、职务犯罪调查，是体系作为完善、职能最为完备的纪检监察机构。

2.派驻（派出）纪检监察机构（拥有部分监察权）

所谓派驻（派出），顾名思义，就是由地方纪委监委向同级的党和国家机关、国企、高校等机构派驻（派出）的纪检监察机构。

比如中央纪委国家监委驻国家发改委纪检监察组，就是中央纪委国家监委依据《监察法》向国家发改委派出的纪检监察机构。

再比如四川省监察委员会驻蜀道集团监察专员办公室，就是四川省监察委员会派出到蜀道集团（省属国企）的纪检监察机构。

这类机构通常被授予了部分监察权，一般在实践中，派驻（派出）机构不能使用留置、讯问和扣押的措施，使用这些措施往往需要以派出机构的名义进行。

3.基层党组织的内设纪检组织（无监察权）

这就是我们所说的没有监察权的纪委。

大家首先要搞清楚一个问题，纪委的设立依据是党章，党章规定，纪委是党的各级委员会的组成部分，所以，只要有党委的地方，就要设置纪委。

在现实中，机关单位、事业单位、国有企业二级及以下单位都设有党委，也设置有纪委，但是这些纪委就是没有被授予监察权的。

比如，蜀道集团的某二级单位的纪委，就没有被赋予监察权。

他们仅仅履行党内纪律审查的职责，是无监察权的主要群体。

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哪些纪委没有监察权？

我们前面帮助大家梳理了我国纪检监察机构的类型，下来我们来仔细看一下没有监察权的纪委都是哪些。

1.机关纪委

各级党委、政府直属机关的内设的机关纪委，是最为常见的没有监察权的纪委。

比如，浙江省农业农村厅机关纪委，上海市财政局机关纪委，都是这个类型。

这类纪委又机关党委领导，接受上级纪委监委派驻机构的业务指导，但没有被授予监察权。

2.国有企业二级及以下单位的纪委和没有设置“监察专员办公室”的高校

一般来说，各级纪委监委都会给所属一级国有企业和高校派驻监察专员，并成立监察专员办公室，以便实现监察的全覆盖。

但是，依据《监察法》的有关规定，派驻纪检组或者监察专员没有继续向下派驻的权力。因此，国有企业的二级及以下层级的单位就只是设有党委，而没有被授予监察权。

理由还是上面所说的，纪委是依据党章设立的，而监察权的授予需要依据《监察法》。

有些地方监察体制改革的步伐较慢，给部分高校也没有派驻监察专员，因此这类高校的纪委也仅仅是拥有党内的纪律审查权，而不具备国家监察权。

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这些纪委为什么没有监察权？

大家一定要搞清楚这个逻辑。

纪委的设立依据是《党章》，监察权的授予依据是《监察法》及有关法律法规。

党章规定了只要有党委就要设置纪委，所以哪怕是再小的党委都会成立纪委。

但是《监察法》及有关法律法规明确了监察权的授予范围，所以不是所有的纪委都会被授予监察权。

因为纪检权与监察权的根源是不同的。

纪委的权力属于党内监督权力，是由党章赋予的，其核心是维护党的纪律，约束对象仅限于党员。

监察权源于《监察法》，是国家公权力，其核心是监督所有行使公权力的公职人员，无论是党员还是非党员，以国家强制力为保障，属于法定权力。

所以，根据职权法定的原则，监察权必须是由国家法律明确授予，不会因为纪委的设立就自动捆绑。

这就是某些纪委没有监察权的原因。

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没有监察权的纪委承担什么职能？

主要承担党的纪律的监督和检查职能。

具体来说，我们看一下《党章》的规定。

《中国共产党章程》第四十六条规定，党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关，主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作，推动完善党和国家监督体系。

从这一条我们可以总结归纳一下纪委的职能。

1.日常监督，这是最核心的职能。

开展常态化监督排查廉政风险，进行日常提醒，对党员干部的苗头性问题及时进行谈话提醒、批评教育。

也是我们常说的“抓早、抓小；防微杜渐”。

2.纪律审查，这是最硬的职能。

既然是纪委，肯定有纪律审查权，也就是针对党员的违纪行为但不涉及职务违法和犯罪的问题开展初核和立案审查工作，并做出党纪处分。

3.廉洁教育，这是最重要的职能。

没有监察权的纪委，一定要做好日常的廉洁教育工作，确保党员能够经常性接受党纪教育和警示教育，从而做到“警钟长鸣”。

4.受理信访，这是最关键的工作。

作为基层单位，没有监察权的纪委也承担着受理群众性放举报的职能。

一般来说，接受关于党员违纪的举报，并区分线索性质，按照程序进行核实或者移交。

如果是违纪问题，且属于本级纪委受理的范围，按照程序开展谈话函询或者初核，继而进行立案审查。

如果是违法问题，或者不属于本级纪委受理，按照程序向有权机关进行移交。

没有监察权的纪委，有调取证据的权力吗？

在纪检监察队伍中，最尴尬的莫属于那些没有监察权的纪委工作人员了。

不仅很多被审查对象质疑他们是否有权调取证据，甚至很多工作人员都不清楚自己是否有权力进行调证，哪些证据可以调取哪些不能。

今天，我就结合自己的实际工作经验，一篇文章讲清楚这个问题。

01

什么是没有监察权的纪委？

要搞清楚这个问题，首先要明确监察权的法定属性。

监察权是2018年监察体制改革之后产生的新名词，我们以前的一篇文章讲过这个问题，感兴趣的朋友可以自行浏览，今天不展开讲。

根据《中华人民共和国监察法》第三条规定：监察权是国家监察委员会及地方各级监察委员会专属行使的公权力。

其核心是对公职人员的职务违法和职务犯罪问题进行调查。

监察权是典型的带有国家强制力属性的权力，其授予、行使均有严格的法律界定，并不是所有的纪检机构都天然享有。

《监察法实施条例》出台后，这个问题进一步清晰，其规定了只有获得明确授权的派驻机构、派出机构才能行使部分监察权，未授权的机构不得采取讯问、留置、冻结等以国家强制力为保障的措施。

实践中，哪些纪检机构有监察权，哪些纪检机构没有监察权呢？

一般是两类：

一是机关、企事业单位的基层纪检组织（比如某省属国有企业的二级纪委）。二是未设立监察专员办公室的高校纪委等。

这类机构就仅仅是纪委，而不具备监委的职能。

而纪委与监委是有本质区别的，纪委仅仅履行党内纪律审查的职责，而监委同时具备国家监察权，能够调查职务违法和职务犯罪行为。

从权力来源看，监察权来源于全国人大的立法授权，而纪律审查权来自于《党章》及有关党内法规，二者在权力性质、适用对象和强制措施权限上都有着本质的差异。

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没有监察权的纪委是否有调证权？

这个问题是大家最关注，也是在实践中最容易搞不清的问题。

其实答案是明确的：没有监察权的纪委依然享有调证权。

《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第四十六条明确规定：“纪检监察机关应当严格依规依纪依法收集、鉴别证据，做到全面、客观，形成相互印证、完整稳定的证据链。调查取证应当收集原物原件，逐件清点编号，现场登记，由在场人员签字盖章，原物不便搬运、保存或者取得原件确有困难的，可以将原物封存并拍照录像或者调取原件副本、复印件；谈话应当现场制作谈话笔录并由被谈话人阅看后签字。已调取证据必须及时交审查调查组统一保管。严禁以威胁、引诱、欺骗以及其他违规违纪违法方式收集证据；严禁隐匿、损毁、篡改、伪造证据。”

这一条文虽然没有明确使用调证权这个词语，但是通过对证据收集的方式、程序等进行明确规定，从制度层面赋予了纪委调取证据的权限。

同时结合该条纹的上下文来看，其适用于所有履行纪律审查职责的纪检机构，包括没有被赋予监察权的基层纪委。

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哪些证据可以调取？哪些不可以？

我们明确了没有监察权的纪委也有调证权，并不代表什么证据都可以调取。

毕竟纪委调取证据的权力来源于党内法规，与监察权来源于人大立法还是有本质区别的。

在实务中，没有监察权的纪委在纪律审查工作中，可以调取的证据范围必须紧密围绕“证实被审查人有无违纪行为以及情节是否严重”这一个目标，具体来看，可以归纳为以下几个类型：

1.书证与物证：如被审查人的干部任免审批表、个人有关事项报告、年度考核材料、工作台账、会议记录、财务凭证、涉案物品的等，此类证据直接反映工作履职情况和违纪事实，且获取途径相对明确，是调证的主要内容。

2.电子数据（非敏感信息类）：如单位办公系统内的OA记录、工作群的聊天记录等。

3.言词证据：包括谈话笔录、证人证言、被审查人自述材料等。

而不可调取的证据主要是因为两个原因决定了不可调取，一个是与违纪事实无关，第二个是高度敏感牵扯个人隐私。

具体来看，以下几类证据不能调取：

1.个人隐私材料：如个人医保记录、亲属的私人信息等。

2.个人敏感信息（纪委不能直接调取）：

银行流水：无监察权的纪委不具备直接查询权限，如果确实与违纪事实相关，需要通过上级纪检监察机关协调银行主管部门进行调取，或者直接请示上级使用央地协查系统进行调取。

微信聊天记录：掌握两个原则，与案件无关的绝对不可调取；与案件有关的也无权调取，需要申请公安等有权机关进行配合。

其他核心隐私信息：如通信记录、住宿登记、定位轨迹等，基层纪委无调证权限，如果要调取，需要申请有权机关配合，且通信记录最为敏感。

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不配合调证的后果是什么？

在实务中，不具备监察权的纪委的工作人员经常面临的一个困境是调取证据遭遇到不配合的情境。

被审查人或者第三人，如果不配合纪委的调证工作，一般会有什么后果呢？

1.党员主体

如果拒绝配合的人是党员，那么会面临党纪处分。

《中国共产党纪律处分条例》明确规定，党员在党组织纪律审查中负有作证义务，拒绝作证或故意提供虚假情况，情节较重的给予警告至严重警告处分；情节严重的可给予撤销党内职务、留党察看甚至开除党籍处分。

如果拒绝配合的人是被审查对象，那么将会被直接定性为“对抗组织审查”，面临更加严重的纪律处分。

2.非党员的第三人

对于非党员的第三人（如涉案单位工作人员、普通群众），虽不受党纪处分，但仍需承担相应责任。一方面，纪检机构可通过其所在单位党组织或行政主管部门进行督促，要求其履行配合义务；另一方面，若其故意提供虚假证明，导致纪律审查出现错误，可能承担行政责任（如公职人员被通报批评、调整岗位），构成民事侵权的还需承担赔偿责任。

没有监察权的纪委可以代表党委作出行政处分吗？—— 答读者问

很多朋友在后台留言问我了一些基层纪委的有关问题，为了更好地回答大家的问题，本着负责任的态度，我挑选出了一些有代表性的问题，专门写一篇文章进行解答。

问题1：

请问基层纪委有违纪案件的审理权吗？

这是一个好问题，因为案审分离是原则，但是对于基层单位的纪委来说，本来就人少、力量薄弱，无法实现真正的案审分离，所以，能够提出这个问题，说明提问者确实比较熟悉基层单位的情况。

我的意见是，基层纪委在一定程度上，有对违纪案件的审理权。

根据《中国共产党纪律检查委员会工作条例》第三十七条规定，对于各级纪律检查委员会立案审查的党员，需要给予纪律处分的，一般由负责审查的纪委提出处分意见，经被审查人所在党支部的党员大会讨论形成决议，并按照规定报党的基层委员会批准或者有权处分的党组织审批。

一般来说，基层纪委、派驻机构不能直接做出党纪处分的决定，原则上要由支部大会讨论决定，并报基层党委批准。

但是，《中国共产党处分违纪党员批准权限和程序规定》中的第三十八条又明确了基层纪委可以批准给予其审查的案件中的被审查人警告以及严重警告的处分。

除了涉及的问题比较重要、复杂的以外，不需要提请基层党委批准，支部大会讨论决定即可。

这就代表着，基层纪委可以作出警告和严重警告的处分，无需提请基层党委批准。

所以，我们可以看出，既然基层纪委可以提出警告和严重警告的处分，因此就代表着基层纪委具有审理结果为警告和严重警告处分的案件，因此，我才会认为基层纪委具有一定的审理权。

但是，需要注意的是，很多地方目前开始逐渐规范基层纪委案件审理方面的规定。

比如，陕西省就在探索由驻省国资委纪检监察组对所有委管国有企业的案件进行审理。

这就表明，开始逐渐收紧基层纪委的案件审理权。

问题2

没有监察权的纪委可以代表党委作出行政处分吗？

首先搞清楚什么是行政处分。

行政处分是行政机关对内部公务员违反纪律或尚未构成犯罪的行为实施的纪律制裁，其种类包括警告、记过、记大过、降级、撤职及开除六类，根据违法情节轻重分级适用。

其依据是《中华人民共和国公务员法》和《行政机关公务员处分条例》

这是一个比较老的概念，因为2020年，随着《中华人民共和国政务处分法》的出台，包括公务员在内的所有公职人员的处分，都由过去的行政处分改为了政务处分。

所以，我认为提问者问的应该是政务处分的问题。

如果是政务处分，那么问题应该是没有监察权的纪委可以代表党委作出政务处分吗？

答案是显而易见的：不可以。

因为《政务处分法》第二条明确规定：“本法适用于监察机关对违法的公职人员给予政务处分的活动”，第三条又进一步强调了“监察机关应当按照管理权限，依法给予违法的公职人员政务处分”。

从这两条的规定就可以看出，政务处分权有其专属属性，即只有监察机关（即各级监察委员会）具备法定主体资格，其他任何机关（包括未行使监察权的纪委）均无权直接作出政务处分决定。

问题3

国有企业三级单位（无监察权）设置纪委，是否有权对非党员的管理人员进行监督？若此类人员违纪，应由什么部门对其进行调查？

这又是一个好问题，提问者一定是基层的同志。

首先我们要明确一个身份的问题。

不是党员，就不牵扯违纪，我这所说的违纪是指违反《中国共产党纪律处分条例》。

所以自然该单位的纪委（没有监察权）是无权管辖的。

但是无权管辖不代表不能监督。

我们知道，作为基层纪委来说，除了查办党员的违纪案件之外，日常监督是非常重要的一项职能。

那么纪委就应该对这名非党员的管理人员进行监督。

如果发现该同志有违反国家有关法律法规的行为，可以将有关问题线索移交给上级具有监察权的机构（比如监察专员办），由他们根据监察法对这名非党员的管理人员的有关问题进行调查处理。

如果发现该同志有违反单位内部规章制度或者行业规范的行为，可以将有关问题线索移送给上级有权处理的单位，由他们对这名非党员的管理人员的有关问题进行处理。

如果发现该同志有违反党纪的行为，那么这个时候，基层纪委既无法直接立案处理，也无法移送上级纪委处理，而是可以向该非党员的管理人员的上级组织提出建议，建议免除其职务。

因为党纪是管党员的，不是党员就不牵扯所谓的违纪的问题。

可是如果该同志真的有违纪的问题，而且比较严重，但是没有达到违法的程度，不处理显然是不合适的，这个时候，《纪律检查建议书》这个措施就可以得到使用了。

基层纪委可以通过《纪律检查建议书》的形式，将所发现的问题和自己的建议报送给上级组织或者同级单位，建议采取措施处理该非党员的管理人员。

问题4

国有企业三级单位设置党总支或者党支部，未设置纪委，是否有权对问题线索进行初核？

不行！

《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第六条第三项明确规定，未设立纪律检查委员会的党的基层委员会，由该委员会负责监督执纪工作。

可以看到，没有设置纪委的党的基层委员会才有权力开展初核工作。

那么什么是党的基层委员会呢？

党的基层委员会，简称基层党委。是党的基层组织的一种形式，由党员大会或代表大会选举产生。

党的基层组织按照建制分为基层党委、党总支和党支部三类，分别设立党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会作为领导机构。

所以，党总支和党支部并不算是党的基层委员会。

而《监督执纪工作规则》只是将初核的权力下放给了基层党委，并未授权给党总支和党支部，因此，这两个组织是没有开展初核的权力的。

来源：声度棱镜